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在美国,如何弹劾一位总统?
2019-11-20 09:43

在美国,如何弹劾一位总统?

本文来自公众号:冰川思享号(ID:icereview),作者: 陈季冰(冰川思想库联合创始人、研究员,专栏作家。曾任《东方早报》副总编辑,《上海商报》副总编辑。著有探讨“中国崛起”问题的通俗学术著作《下一站:中国》,题图来自:视觉中国


针对美国总统唐纳德·特朗普的弹劾调查正在一步步推进之中。


11月13日,美国众议院举行了第一场公开听证会,就特朗普涉嫌利用总统职权施压乌克兰政府调查其政治对手乔·拜登,从而“借助外国势力干涉美国大选”一事,美国驻乌克兰代理大使威廉·泰勒和美国国务院乌克兰问题专家乔治·肯特到众议院作证并回答了质询。


两位证人向众议院爆出了一些不利于特朗普的“新料”。


众议院投票通过对特朗普的弹劾调查程序


而在11月16日的众议院“取证”过程中,共和党籍副总统迈克·彭斯的外交政策助理珍妮弗·威廉姆斯指认,她当时旁听了特朗普与乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基的通话,认为通话内容“不寻常且不恰当”。


另一位证人、国家安全委员会前俄罗斯事务顾问蒂姆·莫里森当时也旁听了通话,也就通话内容表达了担忧。


迄今为止,共有8名特朗普政府现任和前任官员定于本周出席由众议院情报委员会举行的公开听证会,其中美国驻欧盟大使桑德兰和国家安全委员会前俄罗斯事务顾问莫里森被视为关键证人。


不过,由于白宫方面拒绝提供相关文件和证人,这次历史性的弹劾也呈现出走向一场宪法危机的趋势。


11月15日,华盛顿联邦地区法院陪审团裁定,特朗普竞选团队前政治顾问、现年67岁的罗杰·斯通所涉七项罪名全部成立,包括向国会作伪证和妨碍特别检察官罗伯特·米勒团队的“通俄”调查。量刑定于明年2月宣布,刑期最高可达20年。


斯通是第六名因“通俄”调查定罪的特朗普竞选团队前成员。陪审团裁决宣布后,特朗普在推特上发文予以谴责,称斯通遭遇的双重标准在美国历史上“前所未见”。


特朗普竞选团队前政治顾问罗杰·斯通


此外,还有媒体报道,联邦检察官正在调查特朗普的私人律师、前纽约市长鲁迪·朱利安尼,因其可能违反竞选财务规定。美国官员说,对朱利安尼的调查可能还包括贿赂外国官员或串谋的指控,他的活动甚至引起了反间谍部门的关切。


朱利安尼是众议院对特朗普弹劾调查的核心人物,如果他受到指控或起诉,肯定会使特朗普陷入更大的法律和政治危机。


那么,这场沸沸扬扬的弹劾案究竟会如何收场呢?要回答这个问题,我们首先需要了解一下弹劾这个法律问题。


01 特朗普会不会成为尼克松第二?


特朗普是史上第三位受到正式弹劾的总统,前两位分别是安德鲁·约翰逊(1868年)和比尔·克林顿(1998年)。他们在众议院被弹劾,但参议院最终都没有定罪。1974年,理查德·尼克松面临弹劾局面,但他在众议院投票表决弹劾条款之前已经辞职。对尼克松的弹劾案实际上并没有真正发起,但他倒是史上第一位因弹劾而下台的美国总统。


安德鲁·约翰逊在1868年被弹劾的理由,现在看起来非常奇怪:他炒了战争部长(现称国防部长)埃德温·斯坦顿,想以自己更喜欢的人取而代之。在众议院,对约翰逊不利的投票占绝大多数:结果是126:47。


但约翰逊在参议院侥幸过关,参议院35:19的投票结果只比三分之二通过原则所需要的票数少一票。9名民主党成员都投了无罪,42名共和党成员中有7个人也投了无罪票。约翰逊是一位充满争议的总统,他是美国历史上民粹主义政客的代表人物,也是特朗普的偶像,但对他的弹劾似乎并不符合宪法原则。


眼下对特朗普的弹劾在美国很容易唤起一些人对“水门事件”的记忆。确实,特朗普和理查德·尼克松一样被不受华盛顿主流政治圈子待见,并为全美国的精英人士所厌恶,他们俩也都敌视新闻媒体。更重要的是,两人的所作所为都似乎与一些匪夷所思的阴谋和犯罪行为脱不了干系。


需要特别提醒的是,《华盛顿邮报》最初报道“水门事件”是在1972年6月,但尼克松的辞职是在两年多以后。甚至直到尼克松在1974年8月8日公开发表电视讲话宣布辞职的那一刻,他在共和党人中的支持率仍有大约50%,党内精英中的大部分仍然忠于他。但尼克松看到了趋势,意识到自己已非下台不可。


今天的局面与1972年也颇有几分相像。


“水门事件”的调查记者之一大卫·布罗德


除了如今已传为美谈的新闻媒体的力量,如果没有阿奇博尔德•考克斯这样意志坚定的关键人物,水门事件的结局仍可能永远不会出现。


考克斯曾是调查水门事件的特别检察官,后被尼克松解雇,但他的团队成功地将尼克松的关键幕僚一个接一个“拿下”。这一点又令人联想到今天调查“通俄门”的罗伯特·穆勒。


然而,尼克松之所以最终被迫辞职,是因为一些有影响的共和党人最终采取了与民主党人合作的立场,否则僵局持续的时间会更长。


尼克松在参议院的支持者一直挺到了最后。但这个弹劾案中的另一个关键人物则是华盛顿最顽固的保守派参议员巴里·高尔德华特,他在看到“作为确凿证据的录音带”后前往白宫告诉尼克松,总统将不再拥有国会的支持,他该走人了。


没有任何迹象表明今天的共和党内会出现一位新的高尔德华特。


当尼克松将被众议院弹劾并被参议院定罪的形势变得很日益明显时,他在1974年辞去总统职位。众议院司法委员会对他的弹劾指控有三项:妨碍司法公正、滥用职权和藐视国会。


实际上,理查德·尼克松既有战略头脑,又有政治手腕,处理细节也很精明。他做成了不少了不起的大事,绝对称得上美国历史上最有成就的少数几位总统之一。


比尔·克林顿的弹劾案与其说是一次政治危机,不如说更像展示在美国民众面前的一场情色大戏。特别检察官斯塔尔就克林顿与莫妮卡·莱温斯基的性关系丑闻发表了一篇冗长的报告,其中包括大量露骨的细节以及指正总统违法的一系列主张。


历史上还从来没有哪位检察官的报告写得像“斯塔尔报告”那样,有人说它就是一个“少儿不宜”的色情故事。


尼克松在白宫发表告别演说


众议院以228:206的投票结果通过了弹劾指控,只有5个民主党人投了赞成票,也只有5名共和党人投了反对票。稍后,众议院以221:212投票通过了弹劾。几乎所有共和党人都投了赞成票,几乎所有民主党人都投了反对票。


而在参议院,关于伪证指控,55:45的票数宣判无罪。45名民主党参议员全部投票伪证罪不成立,55名共和党参议员中有10个人在伪证罪上投了无罪票。关于妨碍司法,50:50的票数宣判无罪。只有5位共和党参议员投了无罪票。


与尼克松一样,比尔·克林顿也是一位优秀的政治家。如果说他是罗纳德·里根以后的30年里美国最杰出的一位总统,恐怕反对的人并不会很多。


02 弹劾特朗普“指南”


在美国历史上,对总统的弹劾极少发生,因而每一次弹劾都会创造新的记录。特朗普也许将创造另一项新历史,即他有可能成为第一位受到弹劾后赢得连任的总统。


这真是太有讽刺意味了!


根据美国宪法,众议院拥有弹劾总统或其他联邦官员的权力,参议院则拥有举行弹劾审判并罢免总统或其他联邦官员职务的“唯一权力”。也就是说,弹劾从众议院发起,在参议院终结。


宪法还列出了弹劾总统或其他官员的三个理由:“叛国、贿赂或其他重罪和轻罪”,但宪法并未对什么是“重罪(high crime)和轻罪(misdemeanor)”作出更多解释。


按程序,弹劾程序始于弹劾调查。所谓弹劾调查,是众议院司法委员会就针对总统或某位联邦官员的弹劾案是否有充分证据向前推进而进行的调查。众议院议长将弹劾程序提交众议院司法委员会,该委员会必须做出裁决。


如果决定推进弹劾,则由该委员会起草一份名为“弹劾条款”的文件,呈交众议院全体议员表决,简单多数通过,即可展开弹劾。


特朗普


随后,弹劾案的程序便转入参议院。众议院对总统或联邦官员的弹劾相当于起诉,参议院则对此进行审判,裁定遭到弹劾的总统或联邦官员是否犯有弹劾条款指控的那些罪行。众议院派出依据决议选定或由参议院任命的“理事”(managers,也翻译为“弹劾主理”)充当起诉方并提出弹劾的理由。


在这个过程中,参议院相当于一个法庭,它的100名参议员相当于一个陪审团,众议院则成了起诉人,它派出的“弹劾主理”相当于检察官角色。


在这个“特别法庭”中,如果弹劾的是联邦官员,由副总统(参议院议长)主持;如果弹劾的是总统,那么将由最高法院首席大法官主持审判。之后的程序与普通法庭程序类似:传唤证人、呈现证据、“弹劾主理”与被告律师作开案和结案陈词……如果三分之二以上的参议员投票赞成罪名成立,则参议院将会罢免被弹劾的总统或联邦官员。


需要特别指出的是,弹劾与一般起诉不同,它不是司法审判,而是政治审判。也就是说,弹劾所审判的罪行是“只有掌握公职的人才可能犯下的特殊罪行”——总统和联邦官员可能犯了某种罪(例如逃税),甚至相当严重,但未必会因此遭到弹劾,因为这些罪与他们的公职无关;反之,并非所有可以引发弹劾的行为都是司法概念中非法的(例如特朗普要求乌克兰政府调查拜登),但它们因与政府权力和政治利益相关联,可能在弹劾案中被判有罪。


宪法还规定,一旦对总统的弹劾罪名成立,总统遭罢免,现任副总统将自动升任总统。他可以提名一位副总统人选,经国会两院投票通过后任命。在这样的情况下,他还可以参加接下来的两届总统选举。


特朗普曾经说,假如遭到弹劾,他将在最高法院挑战该判决,但这在美国宪法中是找不到依据的。据称,当初的宪法制定者的确考虑过弹劾程序是否应当提交最高法院。但鉴于最高法院的法官本身就是由总统任命的,并且人数太少,这个设想最终被放弃。


而且,正如前文已经提到的,弹劾主要是一个政治程序,而非司法程序,所以应当交由民众选举产生的议会来控制。美国联邦最高法院自己也曾于1993年专门就弹劾问题给出明确裁定,弹劾的合法性是一个“政治问题”,理当在国会范围内解决。


由于目前参议院由共和党人掌控,还有人提出过另外一种猜想,即参议院可否对众议院提交的弹劾起诉不予审判?就像法院对一个上诉案子不予受理那样。


这个问题在宪法中没有明确规定,但看上去这种情况不太可能发生。因为根据现行的《参议院规则》,当参议院收到众议院已任命弹劾主理的通知时,其秘书“应立即通知”众议院,参议院已准备好接受它们并开始审判。


当然,《参议院规则》是可以修改的,但如果共和党议员在这个时候提出修改《参议院规则》以阻止对特朗普的弹劾,势必会在选民中引发众怒。


由此可见,弹劾在法律程序和操作上是清晰、无异议的。但最大的灰色地带存在于宪法中的这句话中:总统或其他官员“经确认犯有叛国、贿赂或其他重罪和轻罪,应受到弹劾及免职。”


法律不会自动运转,使法律发挥作用的是人。对于何为叛国、贿赂或其他重罪和轻罪的理解,不同人的理解可以有天壤之别,最终只能取决于参议院的投票。


纵观美国历史上的几次总统弹劾案,党派忠诚是那么的一目了然。这就决定了对特朗普的弹劾几乎不可能成功,因为共和党人目前牢牢地控制了参议院。



共和党众议院领袖谴责民主党就关于弹劾调查程序的决议案举行投票


对于某一次具体的弹劾来说,这的确是个问题。然而从维护一个国家的法治的角度看,这种情况并不是坏事。在美国建国者的心目中,弹劾是人民用以保卫美国制度的一种终极武器,就像现代的核武器一样。


弹劾的主要意义就在于:一方面,它实施起来如此困难,以至于极少会被真正用到;另一方面,弹劾所涵盖的范围又相当广,可以对政治领导人起到有力的威慑作用。


03 特朗普走到了美国法治的对立面?


面对众议院的弹劾调查,特朗普一开始表现出毫不退缩的姿态,称他已经通过白宫法律顾问宣布,自己不会以任何方式与配合众议院的弹劾调查。这将造成自尼克松总统拒绝交出白宫那些录音带以来最大的一场宪法争议。


不过,11月18日,这位百变总统的口风又有少许改动。特朗普当天在社交媒体上回应美国国会众议院议长、民主党人佩洛西日前在接受美国媒体采访时的表态。


佩洛西在采访中说,如果特朗普有能为他自己脱罪的信息,我们期待看到,他可以到众议院情报委员会亲自陈述或提交书面证词。特朗普对此表示,尽管不想为这一“缺乏正当程序的骗局”增加可信度,但他将会“强烈考虑”佩洛西的提议。


11月14日,佩洛西举行新闻记者会


有分析人士认为,这可能是他的一种策略,他的法律顾问们依然会坚决反对他这么做。


根据大多数法律专家对美国宪法相关法条的理解,不能对在任总统提起刑事指控。但总统享有的这项司法豁免特权是否意味着他可以拒绝法院和国会的传唤,宪法里找不到明确解释,也没有什么先例可循。


10月11日,华盛顿特区的一个巡回上诉法院裁决责令特朗普的会计师必须遵从国会传票,向国会提供财务记录。这意味着特朗普将失去对他在会计公司Mazars USA长期保密的纳税及和其它商业文件的控制权。


三名法官组成了一个委员会,最终结果是2对1,法庭驳回了律师代表总统提出的观点,即众议院监督与改革委员会没有合法的立法理由寻求这些信息。巡回法官戴维·塔特尔在裁决中写道:“与总统的论点相反,委员会根据《众议院守则》和《宪法》均具有发出传票的权力,Mazars必须遵守。”


11月13日,位于华盛顿特区的第二巡回上诉法院第二次否决了特朗普总统阻止其财务文件被移交给众议院的提议。法官重申,特朗普的Mazars USA必须遵照众议院传票要求,移交特朗普八年来的财务会计记录。


11月14日,特朗普的私人律师赛库洛已经就此案向最高法院提起了上诉。报道称,特朗普方面还计划寻求最高法院重审另一项裁决,以阻止国会查阅他的财务记录。


2019年4月,美国众议院监督和改革委员会传唤Mazars USA,要求其提供特朗普的财务记录,其中包括2011年至2018年的税务文件,众议院希望对总统的财务状况和潜在的利益冲突进行调查。


7月,纽约州州长安德鲁·科莫签署法案,称如果接到国会众议院筹款委员会、参议院财政委员会和税收联合委员会三个委员会任何一位主席的要求,纽约州税务官员就应当配合提供特朗普的纳税申报单。


从初次竞选总统,到向连任发起攻势,特朗普始终拒绝公开自己的纳税申报表。此举打破了美国总统候选人公开税表的传统,使他成为近40年来首位没有公开报税记录的美国总统,而他的解释是自己一直在接受国税局的审计。


特朗普拒绝公开自己的报税记录


接下来几周里,由9名大法官(其中包括特朗普提名的尼尔·戈索奇以及备受争议的布雷特·卡瓦诺)组成的联邦最高法院将举行闭门会议讨论如何处理上诉书,结果预计将在11月底公布。如果最高法院决定受理此案,案件正式的审理将在2020年1月中旬展开。


这是最高法院第一次被卷入对总统个人行为和商业往来的调查,在弹劾调查推进之际,它的判决将就“总统在何种程度上可以享受刑事豁免”这一问题提供最权威的法律意见。到时候,最高法院究竟是站在众议院一边,还是选择站在总统一边,将在很大程度上决定这场“战争”的走向。


值得一提的是,1974年的时候,当时的最高法院认为,美国总统已经站在了美国法治的对立面。


如今回顾历史,令人感慨的是,尽管1972至1974年间华盛顿的政治氛围非常恶劣,甚至比极端两极化的今天更糟。因为当时不仅也像现在这样群情激奋,而且还存在暴力行为。但尼克松被迫辞职以后,美国的政治空气却以出人意料地迅速改善了。有人因此说,美国制度的持久优越性总是在最危机的时刻体现出来。


尼克松宣布辞职的电视画面


归根结底,弹劾是一种政治行为,即便在美国这样拥有深厚法治传统的社会,它也很容易受到政治风向的影响。这会造成来自两个不同方向的威胁:第一种情况是,“极端的党派斗争、虚假信息的快速传播和各种行为偏误的结合”将引发对总统的不正当弹劾;第二种情况则是,政党利益完全压倒了对国家利益的考虑,使证据确凿充分的弹劾都不可能。


放眼世界上其他一些“民主国家”,从巴西到韩国,从泰国到土耳其……上述两种情况到处可见。但美国宪法确保了:1,任何一位民选总统都不会那么轻易被赶下台,杰克逊和克林顿就是例子;2,但人民也不是绝对没有机会把一位总统赶下台,只要他罪证昭彰、民意形成了高度共识的话,尼克松就是最好的例子。


*本文图片除说明外均来自视觉中国


本文来自公众号:冰川思享号(ID:icereview),作者: 陈季冰(冰川思想库联合创始人、研究员,专栏作家。曾任《东方早报》副总编辑,《上海商报》副总编辑。著有探讨“中国崛起”问题的通俗学术著作《下一站:中国》,题图来自:视觉中国

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